棉花市场目标价格政策实施细则“难产”

生意社06月21日讯

纠结于品种细节、不相信“理性经济人”的自我修复功能、对差价补贴额度底气不足、担心新政策实施会令临储政策负面效应扩大?

政策具有里程碑式的意义

目标价格释义

目标价格政策是在市场形成农产品价格的基础上,通过差价补贴保护生产者利益的一项农业支持政策。

实行棉花目标价格政策后,取消临时收储政策,生产者按市场价格出售棉花。当市场价格低于目标价格时,国家根据目标价格与市场价格的差价和种植面积、产量、销量等因素,对试点地区生产者给予补贴,而当市场价格高于目标价格时,国家不发放补贴。

具体补贴发放办法由试点地区制定,并向社会公布。目标价格按照生产成本加基本收益确定。

2014年4月初,国家发展改革委、财政部、农业部联合发布2014年棉花目标价格,每吨为19800元。

通过以上表述,目标价格政策试点推出的最基本、最关键原则是要进行市场化。而市场化的设计,主要涵盖了三个变量约束条件,即目标价格、市场价格和差价补贴。其中,目标价格为固定量,市场价格、补贴金额为相互制约的变量因素。

目标价格政策利于我国第一产业的稳定发展

从小处着眼,连续实行3年的棉花临储政策弊大于利,难以为继。2011年以来,国家实行的棉花临时收储政策,对稳定国内棉花生产、保护农民利益发挥了重要作用,但随着国际市场价格的持续走低,棉花进口成本大幅低于临时收储价格的矛盾日益突出,国家财政压力不断增强,滋生关联利益方寻租行为,下游产业遭遇高原料成本制约,国际竞争能力急剧弱化,市场主体性活力锐减,市场机制凸显倒退,整个产业的发展陷入前所未有的困境。基于此,倒逼国家必须在新的市场形势下,探讨市场化的棉花调控政策。

从大处着眼,目标价格政策为整个农产品目标价格等市场化政策改革“打前站”。目前,包括棉花在内,国家在白糖、大豆,菜籽以及粮食上都实行了敞开临储、最低收购保护价等储备政策。连续几年,国内价格高于国际价格,国储压力不断增强,市场化元素弱化,国家大量财政资金被占用,相对的是,通过国际商业贸易,大量补贴资金由国际农产品种植者以及国际下游企业攫取,收储政策的负面影响开始显现。

棉花目标价格政策作为试点,顺利推出的话,不仅对棉花一个品种,对于其他的经济作物,甚至粮食作物,都具有里程碑式的意义。因此,这“第一炮”必须打响,绝不能稀里糊涂地推出。如达不到形成市场化定价的政策本意,会带来严重后果,到最后甚至不排除会陷入否定目标价格政策本身的尴尬境地。

因此,消除各种利益集团的阻力,摒弃具体品种的细枝末节,完全按照市场化思路,推出棉花目标价格改革政策,并试点成功,最终总结出一套固定的模式,对我国整个第一产业的稳定发展,具有十分重要的意义。

制约细则出台的因素分析

政策制定的高度不够,纠结于品种细节

对于此次的棉花目标价格政策,决策者应该高屋建瓴,从整个农产品,甚至从农业稳定战略的高度去考虑,不应过分纠缠于品种细节。

事实上,所有品种都有特殊性,最关键的是要把共性的东西,包括核心要素、监管制度、法律制度设计好,维护其权威性,并严格按照三公原则进行公示。而具体的细节交由相对独立方去制定发布,接受社会监督。最终,总结模式经验,并逐步完善推广。

不相信市场主体“经济人”的自我修复功能

目前,我国已形成了较为完善的市场经济体制。虽然口头上强调市场作用、尊重市场主体,但一到具体的政策,决策层总是担心市场参与者联合勾结,进而对市场主体,也即是“理性经济人”的自我修复功能心生怀疑,导致经常大包大揽,事无巨细,到最后深陷细节之中,忘记了制定政策最大的初衷。

事实上,此次目标价格政策制定,决策层最担心的也是棉农和轧花厂联合欺骗,获取财政补贴资金。仔细分析,棉农和轧花厂联合,瞒报低价,无疑将压低国际、国内市场价格。我国的下游纺织产业反而会从中受益。这对国家而言,未尝不是好事,毕竟产业链企业上下游都是自己的“孩子”。不过,长期而言,轧花厂显然会从较低的皮棉销售价格中受损。

新疆南北疆面积广袤,棉农与轧花厂很难联合,形成合力。同时,设置较长的样本时间周期,按照平均价格来给予补贴,对于棉农而言,卖得再低,也只能拿平均价的补贴。因此,与其冒着违法风险,还不如选择对自己最有利的行为——完全按照市场规则走。另外,上述情况,由于有了监督监察机制和法律法规的惩罚成本,市场参与方也不会铤而走险。

对三大变量的差价补贴额度底气不足

处于对“理性经纪人”的担心,政策会有意无意地设定一个最高补贴限度。我们在前文提到,目标价格政策中有三个可变因素,一般情况下,目标价格会提前固定,如果把差价补贴金额也固定,自然变量中的“市场价格”也会固定下来,那么就不存在真正的市场化价格了。最终必然导致政策从一个死胡同钻进另一个死胡同。其实我们简单地用"Z=X+Y"公式分析,不论X、Y,还是Z,只要两个确定,第三个变量自然就确定了。

政府对农产品市场价格的支持、直接支付以及其他形式的保护,如对粮食等农产品提供的价格、出口或其他形式的补贴,通常会对产出结构和农产品市场造成直接明显的扭曲性影响,这一般被称为“黄箱政策”,WTO农业协议不赞同“黄箱政策”。我国已加入了WTO,“黄箱政策”受到限制。对于新疆地方轧花厂,尤其是兵团而言,简单地对补贴额度设限,将给籽棉加工成皮棉的销售自动设置了对应的销售价格,否则低于这个价格销售,亏损将不可避免。因此,兵团作为经营特殊主体,国家的确需要想办法通过其他途径进行补偿。

担心新政策实施会令临储政策的负面效应扩大

从国家层面来讲,最应该做的是暂时将目前1300多万吨国储棉的持仓成本与损失搁置一边,摒弃“持仓成本”的概念,单纯围绕棉花政策市场化、行业健康稳定发展设计政策。这个持仓成本乍听数目不小,但和能够换来我国棉花产业稳定健康发展相比,就算损失一些,也会是值得的。我们的建议是,在制定出台这个政策时,决策层必须学会算大账,而不能固守原来的老思想,被小账困扰,跳不出这个怪圈。

新疆地方轧花厂,或者说兵团,作为特殊地域与体制下的企业,重要性有目共睹。但从中国长远发展看,依靠体制或者政策,躺在国家怀抱里去挣钱变得日益困难,他们也应该接受市场化的现实。国家可以通过特殊补贴、每年账务核销等方式来进行过渡性的政策支持。这也是完全可以实现的。

另外,政策制定的参与方,包括中储棉、交易市场等,同样是利益相关方,在建言政策时,一定要站在国家整体利益角度,站在保护种植者的角度,站在棉花产业链持续健康发展的角度,否则市场化进程举步维艰。

当前环境下的六大建议

市场价格、补贴额度完全由市场决定

在政策制定的原则性上,务必给市场明确信号:目标价格固定,种植成本加基本收益每年要通过不同渠道,进行综合客观的动态评定,补贴额度则随收购公示期间的市场价格而定。

若提前固定了补贴额度,相当于市场价格也基本确定,政策最大的初衷——发挥市场在棉花定价和资源配置中的决定性作用将成为空谈,势必再次陷入政策调控的死胡同之中。

按照三公原则公示核心指标

目标价格指的是皮棉价格,从籽棉收购价格到皮棉价格,涉及的重要参数指标、时间选取周期等,必须科学合理且唯一,确定其权威性,并进行行业公示,接受各方监督。

具体来看,比如衣分率统一设定为40%,损耗为2%,加工费为1000元/吨,这些指标由于加工主体与采摘方式不同,存在一定差异,但出台的公示一定是基于平均水平的考虑。另外,要强调执行操作的简单化,不要有太多的指标等级差,避免籽棉价格到皮棉价格折算过程中存在的虚假现象。

另外,市场价格的公示与取样周期,不应该简单地局限在10—12月,可以考虑延长时间,从当年10月到第二年3月,用6个月时间来选取更多指标样本,使平均价更合理,让棉农有更多的销售时间,避免棉农和轧花厂之间由于势力悬殊造成的短期操纵情况。

还有,一定要直接将补贴资金发到棉农手中,不能由任何的中间环节转交,最大程度保障补贴款切实发放到位,保护棉农利益,实现目标价格补贴最大的初衷。

做好监督监察工作

第一,高规格成立巡视组,监察收购环节和数据取样环节。

国家层面成立联合工作小组,加强对“籽棉交售、轧花厂收购加工、仓库仓储、公证检验”等各个环节的监督。并对面积、产量数据的取样和报送,以及核算的公正性、客观性进行审查,严厉打击利益关联及输送、骗取国家财政资金的行为。

该工作小组必须被赋予较高的权力与地位,服务于将来的我国农产品政策市场化改革试点。

第二,制定相关法律法规,提高惩罚成本。

除了监督监察外,必须从维护我国整个农产品行业政策市场化调整的角度出发,制定相关的法律法规,提高惩罚成本,对出现的不良行为,通过法律的手段,进行相关的经济及刑事追责。

细则由相关试点品种、相关试点地区协助制定

目标价格政策的具体实施办法,可交由试点品种的试点地区来制定。

试点地区在制定过程中,必须严格遵循且维护中央的权威性,从中央政府角度出发,不能受任何利益集团的干扰。

提供配套的市场化工具平台,实施好政策改革

在利用目标价格政策保护最上端种植者利益的同时,还要通过大力发展农业保险市场,发展规模化的棉花种植专业户、合作社及农场,认真培育好农产品期货及期权市场交易平台,鼓励市场主体主动利用这些市场手段进行风险规避,提高抗风险能力,达到政策最好的实施效果。

抛储政策进一步标准化、可预期化

对于国家目前储备库的千万吨资源,在实施目标价格政策过程中,还要发挥好对市场供需的调节作用,尽量制定出市场可预期的、与棉花资源阶段性供需关联的棉花政策,打破简单的企业呼吁——部门临时召开会议——一事一议的抛储政策,给市场各方一个稳定的预期与参考。

例如,在棉花年度实施目标价格政策期间,国家可根据皮棉市场现货价格(通过跟踪CNCOTTON或CCINDEX价格指数)高出公示期间平均籽棉收购成本的幅度以及连续天数,自动启动抛储的熔断机制。给予贸易商、下游纺织消费企业等产业链各方稳定的预期。

(文章来源:期货日报 ,作者:DSW)

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